ИМЕНЕМ АЗЕРБАЙДЖАНСКОЙ РЕСПУБЛИКИ 

 П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

Пленума Конституционного Суда

Азербайджанской Республики 

О толковании некоторых положений статьи 332.1 Кодекса Азербайджанской Республики об административных проступках 

5 марта 2015 года                                                                                                            город Баку  

Пленум Конституционного Суда Азербайджанской Республики в составе Фархада Абдуллаева (председатель), Соны Салмановой, Судабы Гасановой, Ровшана Исмайлова, Джейхуна Гараджаева (судья-докладчик), Рафаэля Гваладзе, Махира Мурадова, Исы Наджафова и Кямрана Шафиева,

с участием секретаря суда Эльмеддина Гусейнова,

представителей заинтересованных субъектов - судьи Наримановского районного суда города Баку Рамина Гулиева, главного консультанта отдела Административного и военного законодательства Аппарата Милли Меджлиса Азербайджанской Республики Эльдара Аскерова,

эксперта – старшего преподавателя кафедры конституционного права юридического факультета Бакинского Государственного Университета Эльшада Насирова,

специалиста – судьи Верховного Суда Азербайджанской Республики Ахмеда Нурмамедова,

в соответствии с частью VI статьи 130 Конституции Азербайджанской Республики рассмотрел в открытом судебном заседании, в порядке особого конституционного производства, конституционное дело в связи с обращением Наримановского районного суда города Баку о толковании некоторых положений статьи 332.1 Кодекса Азербайджанской Республики об административных проступках.

Заслушав доклад судьи Дж.Гараджаева по делу, выступления представителей заинтересованных субъектов и специалиста, заключение эксперта, исследовав и обсудив материалы дела, Пленум Конституционного Суда Азербайджанской Республики 

У С Т А Н О В И Л: 

Наримановский районный суд города Баку (далее – Наримановский районный суд) обратившись в Конституционный Суд Азербайджанской Республики (далее - Конституционный Суд), просил дать толкование некоторым положениям статьи 332.1 Кодекса Азербайджанской Республики об административных проступках (далее - КАП).

В обращении говорится, что Ф.Алекперов, обратившись в Наримановский районный суд, просил начать производство по делу об административном проступке в отношении сотрудника охранной фирмы «TRUST», находящегося на службе в Центре клиентских услуг номер 1 Открытого Акционерного Общества «BakıEletrikŞəbəkə» (далее – ЦКУ номер 1 ОАО «BakıEletrikŞəbəkə») и привлечь его к ответственности, предусмотренной статьей 332.1 КАП.

Ф.Алекперов обосновал свою жалобу тем, что при посещении ЦКУ №1 ОАО «BakıEletrikŞəbəkə» для погашения долга за использованную электроэнергию, сотрудник фирмы «TRUST», обеспечивающей охрану здания, потребовал у него удостоверение личности в качестве залога. Ф.Алекперов, хотя и считал действия сотрудника охранной службы незаконными, тем не менее, вынужден был передать данному лицу удостоверение личности, чтобы войти в здание и погасить долг за использованную электроэнергию. После этого Ф.Алекперов, считая действия сотрудника охранной службы незаконными, обратился с жалобой в органы полиции и прокуратуры с целью привлечения данного лица к административной ответственности. После того, как эти органы уведомили Ф.Алекперова о том, что дела, связанные со статьей 332.1 КАП не относятся к их полномочиям, последний обратился с жалобой в Наримановский районный суд.

В обращении Наримановский районный суд указал, что незаконное изъятие удостоверения личности или принятие его в залог, квалифицируется на основании статьи 332.1 КАП как административное правонарушение и в соответствии со статьей 360 КАП рассмотрение дел о таких административных проступках отнесено к полномочиям районных (городских) судов. Однако ввиду того, что в законодательстве об административных проступках не установлен компетентный орган, составляющий протокол и выдвигающий обвинение за совершение такого проступка, Наримановский районный суд просил Конституционный Суд внести ясность в следующие вопросы:

·        вопрос о возможности прямого обращения, в соответствии с требованиями статьи 360 КАП, в районный (городской) суд для начала производства без составления протокола об административном проступке, в случае совершения административного проступка, предусмотренного в статье 332.1 данного Кодекса;

·        вопрос признания субъекта статьи 332.1 КАП должностным лицом (особым субъектом) с точки зрения статьи 16 КАП, либо физическим лицом (общим субъектом), с точки зрения статьи 15 данного Кодекса;

·        вопроса, о том, какой орган (должностное лицо) обладает правом составления протокола об административном проступке, в случае совершения административного проступка, предусмотренного в статье 332.1 КАП.

В связи с обращением, Пленум Конституционного Суда считает необходимым отметить следующее.

На основании Конституции Азербайджанской Республики (далее - Конституция) права и свободы человека являются приоритетной ценностью. В статье 12 Конституции обеспечение прав и свобод человека и гражданина, достойного уровня жизни гражданам Азербайджанской Республики определено как высшая цель государства.

Наряду с этим, государственные органы, воздерживаясь от незаконного ограничения прав и свобод человека, обеспечивают соблюдение законности в обществе. Соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина, закрепленные в Конституции, является обязанностью органов законодательной, исполнительной и судебной властей (часть I статьи 71 Конституции).

Указанная конституционная норма, наряду со средствами защиты прав и свобод человека, в качестве гарантии данных прав, предусматривает также наличие охранных норм в уголовной, административной и других репрессивных и превентивных правовых сферах. Так, каждый государственный орган, в рамках своих полномочий, обязан обеспечивать законность, с условием защиты прав и свобод человека.

Охранные нормы административных отношений в сфере административного управления отражены в КАП. Материальные нормы КАП, устанавливая вид проступка, обеспечивают правовые и законные интересы каждого субъекта в сфере административного управления. Законодательство об административных проступках (административных деликтах) регулирует споры, возникающие между компетентным органом, физическими и юридическими лицами в связи с административными проступками и в этих отношениях, в качестве основного субъекта, выступает компетентный государственный орган.

Законодательство Азербайджанской Республики об администpативных пpоступках имеет задачей защиту прав и свобод человека и гражданина, охрану здоровья и санитаpно-эпидемиологического благополучия населения, охpану общественной моpали, личной собственности и личных экономических интеpесов, общественного поpядка и общественной безопасности, окpужающей сpеды и установленного поpядка упpавления, укpепление законности и пpедупpеждение администpативных пpоступков (статья 2 КАП).

Отношения, возникающие в сфере административных проступков, по своей природе несут в себе репрессивный и превентивный характер. В первую очередь потому, что компетентный орган (должностное лицо), при применении мер ответственности в отношении субъекта совершившего проступок, обладает полномочиями принуждения административного характера.

Законодательство об административных проступках (административно-деликтное право) по своей природе ближе к уголовному законодательству. Эти правовые сферы различаются по определяемой ими степени общественной опасности нарушений закона. Отличие административно-деликтных норм от норм уголовного законодательства связано с тем, что первые запрещают относительно легкие общественно опасные деяния.

Европейский Суд по правам человека (далее – Европейский Суд) идентифицирует определенные виды наказания, применяемые в связи с административным проступком или нарушение дисциплины по степени их тяжкости с уголовной ответственностью.

Европейский Суд, в своем Решении по делу Энгель и другие против Нидерландов от 8 июня 1976 года установил требования трех элементного подхода для признания какого-либо наказания уголовным наказанием. А в Решении по делу Лутц против Германии от 25 августа 1987 года, отмечено, что исходя из характера (тяжести) и вида наказания, суд может установить является ли оно уголовно ответственным. Европейский Суд, показывая в своих Решениях, какой именно - административной или уголовной является ответственность исходя из тяжести наказания, отмечает схожесть проступка и преступления.

Компетентные органы, осуществляющие преследование в связи с преступлением или административным проступком, в соответствующем порядке считаются обвинительной стороной по делам о преступлениях и административных проступках.

Компетентные органы, привлекая к административной ответственности лиц, совершивших административный проступок, служат защите общественных (публичных) интересов. Обеспечение же общественных (публичных) интересов означает защиту прав и свобод других лиц. Именно с этой точки зрения, компетентные органы, в целях защиты общественных (публичных) интересов, полномочны принимать законные меры и применять административное взыскание.

Органы (должностные лица), уполномоченные рассматривать дела об административных проступках указаны в статье 357 КАП. Согласно данной статье, дела об администpативных пpоступках pассматpиваются pайонными (гоpодскими) судами, комиссиями (коллегиальными оpганами) по делам несовеpшеннолетних и защите их пpав, а также соответствующими оpганами исполнительной власти (должностными лицами), Центральным Банком, Службой финансового мониторинга при Центральном Банке Азербайджанской Республики.

В отличии от органов и должностных лиц, указанных в данной статье КАП, районные (городские) суды рассматривают дела об административных проступках, приводящих к относительно тяжелой санкции (взысканию). В статье 360.1 КАП указаны нормы, предусматривающие дела об административных проступках, которые рассматриваются районными (городскими) судами. В случаях, пpедусмотpенных данной статьей, если pассмотpение дел об административных проступках является компетенцией не только пpавомочных органов (должностных лиц) и, если пpавомочный орган (должностное лицо) передал дело об административных проступках для pассмотpения судом, такие дела pассматpиваются судами (статья 360.2). При разрешении в суде вопросов, связанных с решениями по делам об административных проступках, возможно применение административного взыскания или признание требований какого-либо протокола необоснованными, прекращение административного производства и оправдание лица, обвиняемого в административном порядке.

Производство по делам об административных проступках ведется в общем порядке отдельными этапами. К таким этапам можно отнести:

·     начало производства по делам об административных проступках;

·     административное разбирательство;

·     рассмотрение протокола (постановления прокурора);

·     рассмотрение дел об административных проступках в апелляционном порядке;

·     исполнение решения (производство по применению административного взыскания).

Следует иметь в виду, что перечисленная классификация носит общий характер, и эти этапы не распространяются в обязательном (полном) порядке на упрощенное производство.

Причины и основания для начала производства по делам об административных проступках установлены в статье 409 КАП. В числе данных причин предусматривается также заявление физического лица (статья 409.1.3 КАП). А в статье 409.3 отмечается, что наличие в этих заявлениях фактической информации и признаков указывающих на наличие административного проступка, и отсутствие обстоятельств, исключающих производство по делу об административном проступке, является основанием для возбуждения производства по делу об административном проступке.

Статья 409.4 КАП определяет обязательные условия для начала производства по делу об административном проступке. К ним относятся:

·     составление первоначального протокола о применении мер, предусмотренных статьей 396 КАП;

·     составление протокола об административном проступке, либо принятие прокурором решения о возбуждении производства по делу об административном проступке;

·     в случаях признания необходимым административного расследования в производстве по делу об административном проступке, принятие определения о возбуждении производства по делу об административном проступке.

Таким образом, основным условием для возбуждения производства по делу об административном проступке является составление протокола компетентным органом или принятии постановления прокурором. В статье 410.1 КАП непосредственно отмечается, что протокол о совершении административного проступка составляется во всех случаях, кроме пpедусмотpенных статьей 368 настоящего Кодекса. Данной нормой законодательство об административных проступках, полномочиями принимать в виде исключения, наделяет прокурора, в качестве обвинительной стороны, в порядке прокурорского надзора, решение о возбуждении производства по делу об административных проступках. Так, на основании статьи 368.2 КАП пpокуpоp вправе возбуждать производство по делам об административных проступках; участвовать в pассмотpении дел об администpативных проступках; давать заключения, заявлять ходатайства по вопpосам, возникающим во вpемя pассмотpения дела; опpотестовывать постановление и pешение по жалобе по делу об администpативном пpоступке.

Согласно статье 414 КАП протокол (постановление пpокуpоpа) об административном проступке направляется судье, компетентному органу (должностному лицу) в течении 48 часов после его составления, а в делах об административном проступке, пpедусматpивающих административный арест, немедленно после составления направляется судье.

Таким образом, основным элементом подтверждающим возбуждения производства по делам об административных проступках и проведение административного расследования является наличие административного протокола. Согласно статье 410 КАП в протоколе об администpативном пpоступке указываются дата и место его составления; должность, фамилия, имя, отчество лица, составившего протокол; сведения о лице, в отношении которого ведется производство по делу об администpативном пpоступке; место, время совершения и суть административного проступка; соответствующая статья настоящего Кодекса, пpедусматpивающая ответственность за административный проступок и другая информация. Административный протокол (постановление прокурора) является важным процессуальным документом в процессе производства по делам об административных проступках. Так, обвинение относительно привлечения к административной ответственности в связи с совершением проступка возникает именно на основании административного протокола (постановления прокурора). При отсутствии данного процессуального документа невозможен переход к следующему этапу производства по делам об административных проступках, т.е., рассмотрению дела об административном проступке не представляется возможным.

Этапы производства по делам об административных проступках относятся к процессу привлечения субъекта к административной ответственности по каждому проступку. Руководствуясь этим, следует отметить, что в случае совершения административного проступка, предусмотренного в статье 332.1 КАП, обращение, в соответствии с требованиями статьи 360 этого же Кодекса, напрямую в районный (городской) суд для возбуждения производства без составления протокола об административном проступке невозможно.

На основании статьи 332.1 КАП необоснованный отказ в выдаче гражданам удостоверения личности или паспоpтов, требование для их выдачи дополнительных, не пpедусмотpенных законодательством документов или допущение волокиты в их выдаче (замене), а также замене информации на электронном носителе удостоверения личности гражданина, их незаконное изъятие и принятие их в залог влечет наложение штрафа в pазмеpе от восьмидесяти пяти до девяноста манатов.

Из содержания отмеченной статьи КАП становится ясно, что объективная сторона проступка выражается в необоснованном отказе в выдаче гражданам удостоверения личности или паспоpтов, требовании для их выдачи дополнительных, не пpедусмотpенных законодательством документов или допущении волокиты в их выдаче (замене), а также замене информации на электронном носителе удостоверения личности гражданина, их незаконном изъятии или принятии их в залог. Субъективная же сторона этого проступка выражена в умышленном совершении деяния. Из диспозиции данной статьи становится ясно, что ответственность возникает только в случае совершения отмеченного действия или бездействия должностным лицом. Именно на основании этого субъект статьи 332.1 КАП, являясь особым субъектом, признается с точки зрения статьи 16 данного Кодекса должностным лицом.

Например, в части четвертой статьи 3 Закона Азербайджанской Республики «О паспортах» от 14 июня 1994 года отмечается, что паспорт является собственностью Азербайджанской Республики, изъятие его у гражданина или принятие в залог за исключением случаев, предусмотренных законодательством Азербайджанской Республики, категорически запрещается.

В статье 16 данного Закона, устанавливаются общие условия ответственности, в целях защиты паспортов и отмечается, что при внесении в паспорт ложных данных, утере паспорта, его умышленной порче, краже, подделке, продаже, незаконном изготовлении или использовании, либо нарушении установленных в настоящем Законе правил въезда-выезда, виновные лица несут административную или уголовную ответственность в порядке, предусмотренном законодательством Азербайджанской Республики. Данное требование относится к общему субъекту и обеспечивается соответствующим законодательством.

В Уголовном Кодексе Азербайджанской Республики (далее - УК) и КАП существуют подразумевающие общий субъект соответственно виды административных проступков и преступлений в связи с потерей, умышленной порчей, взятием под залог, изъятием и кражей удостоверения личности, паспорта или другого подтверждающего личность официального документа или совершение иных незаконных действий, связанных с документами. Например, правовую ответственность за противозаконные деяния, предусмотренные статьями 144-3.4 и 326.2 УК и статьей 331 КАП, несет, вменяемый общий субъект, достигший определенного возрастного предела. Диспозиция этих видов административных проступков и преступлений в совершении противозаконных деяний подразумевает общий субъект, а государственные органы (должностные лица), уполномоченные рассматривать дела по ним, регулируются соответствующим законодательством.

В пункте 3.54 Указа Президента Азербайджанской Республики «О применении Закона Азербайджанской Республики «Об утверждении, вступлении в силу Кодекса Азербайджанской Республики об административных проступках и связанных с этим вопросах правового регулирования» от 29 августа 2000 года, проведено разграничение полномочий и установлено, что дела об административных проступках, предусмотренные в статье 331 КАП, в пределах своих полномочий рассматривают Министерство Внутренних Дел Азербайджанской Республики (в части касающейся удостоверения личности, паспорта и свидетельства на возвращение в Азербайджанскую Республику), Министерство Иностранных Дел Азербайджанской Республики (в части касающейся паспорта и свидетельства на возвращение в Азербайджанскую Республику), Государственная Миграционная Служба Азербайджанской Республики (в части касающейся решения о продлении срока временного пребывания в Азербайджанской Республике и документов для временного или постоянного проживания на территории Азербайджанской Республики) и Государственная морская администрация Азербайджанской Республики (в части касающейся документа удостоверяющего личность моряка).

А в пункте 2.5-1 Указа Президента Азербайджанской Республики «Об утверждении «Перечня должностных лиц, имеющих полномочия рассматривать дела об административных проступках» от 28 сентября 2007 года отмечено, что дела об административных проступках, предусмотренные в статье 331 КАП рассматривают - начальники городских, районных управлений (отделов) полиции и территориальных отделений, их заместители, начальники групп, старшие инспекторы и инспекторы отделов паспортов, регистрации и удостоверениям личности и отделений полиции.

Как видно, в отмеченных Указах Президента Азербайджанской Республики установлен круг государственных органов и должностных лиц, имеющих полномочия рассматривать дела об административных проступках, предусмотренных в КАП. Ни в одном из Указов не предусмотрено разграничение полномочий касательно статьи 332 КАП. Только в статье 360.1 КАП, в числе дел об административных проступках, рассматриваемых районными (городскими) судами, предусмотрена статья 332 КАП.

Как уже было отмечено, на основании статьи 368.2 КАП пpокуpоp впpаве: возбуждать пpоизводство по делам об администpативных пpоступках; участвовать в pассмотpении дел об администpативных пpоступках; давать заключения, заявлять ходатайства по вопpосам, возникающим во вpемя pассмотpения дела; опpотестовывать постановление и pешение по жалобе по делу об администpативном пpоступке. Постановление о возбуждении пpокуpоpом пpоизводства по делам об администpативных пpоступках пpинимается в сpок, установленный статьей 411 КАП. В постановлении указываются сведения, отмеченные в статье 410 настоящего Кодекса (статья 368.3 КАП). Тем самым, статьей 368.3 КАП, на постановление прокурора о возбуждении производства по делам об административных проступках распространяются требования, предъявляемые к протоколу об административном проступке в соответствии со статьями 410 и 411 КАП, и сроки составления данного протокола.

Таким образом, Пленум Конституционного Суда, руководствуясь законодательством об административных проступках отмечает, что возбуждение производства по делам об административных проступках по статье 332.1 КАП относится к полномочиям прокурора. Принимая во внимание вышеотмеченное, Пленум Конституционного Суда приходит к следующим выводам:

-     в соответствии с содержанием и значением статьи 332.1 КАП, субъект административного проступка, предусмотренного в данной статье, считается должностным лицом;

-     возбуждение производства на основании жалобы по делам об административных проступках, предусмотренных в статье 332.1 КАП, относится к полномочиям прокурора;

-     в случае совершения административного проступка, предусмотренного в статье 332.1 КАП, подача жалобы непосредственно в районный (городской) суд в соответствии с требованиями статьи 360 данного Кодекса без постановления прокурора об административном проступке невозможна.

Руководствуясь частью VI статьи 130 Конституции Азербайджанской Республики и статьями 60, 62, 63, 65-67 и 69 Закона Азербайджанской Республики «О Конституционном Суде», Пленум Конституционного Суда Азербайджанской Республики 

П О С Т А Н О В И Л: 

1. В соответствии с содержанием и значением статьи 332.1 Кодекса Азербайджанской Республики «Об административных проступках», субъект административного проступка, предусмотренного в данной статье, считается должностным лицом.

2. Возбуждение производства на основании жалобы по делам об административных проступках, предусмотренных в статье 332.1 Кодекса Азербайджанской Республики «Об административных проступках», относится к полномочиям прокурора.

3. В случае совершения административного проступка, предусмотренного в статье 332.1 Кодекса Азербайджанской Республики «Об административных проступках», подача жалобы непосредственно в районный (городской) суд в соответствии с требованиями статьи 360 данного Кодекса без постановления прокурора об административном проступке невозможна.

4. Постановление вступает в силу со дня опубликования.

5. Постановление опубликовать в газетах «Азербайджан», «Республика», «Халг газети», «Бакинский рабочий» и «Вестнике Конституционного Суда Азербайджанской Республики».

6. Постановление является окончательным и не может быть отменено, изменено или официально истолковано ни одним органом или лицом. 

      Председатель                                                              Фархад Абдуллаев