ИМЕНЕМ АЗЕРБАЙДЖАНСКОЙ РЕСПУБЛИКИ
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
Пленума Конституционного Суда
Азербайджанской Республики
О толковании статей 2.0.1 и 2.0.2 Закона Азербайджанской Республики
«Об административном производстве»
6 октября 2012 года город Баку
Пленум Конституционного Суда Азербайджанской Республики в составе Фархада Абдуллаева (председатель), Фикрета Бабаева, Ровшана Исмаилова, Джейхуна Гараджаева (судья-докладчик), Исы Наджафова и Кямрана Шафиева,
с участием секретаря суда Исмаила Исмаилова,
представителей заинтересованных субъектов - судьи Шекинского апелляционного суда Видади Гасымова, старшего консультанта отдела Административного и военного законодательства Аппарата Милли Меджлиса Азербайджанской Республики Эльдара Аскерова,
эксперта - доцента кафедры теории и истории государства и права Бакинского Государственного Университета Фархада Мехтиева,
в соответствии с частью VI статьи 130 Конституции Азербайджанской Республики рассмотрел в открытом судебном заседании в порядке особого конституционного производства конституционное дело на основании обращения Шекинского апелляционного суда от 7 августа 2012 года о толковании статей 2.0.1 и 2.0.2 Закона Азербайджанской Республики «Об административном производстве».
Заслушав по делу доклад судьи Джейхуна Гараджаева, выступления представителей заинтересованных субъектов, заключение эксперта, исследовав и обсудив материалы дела, Пленум Конституционного Суда Азербайджанской Республики
УСТАНОВИЛ:
Как видно из обращения, что при решении вопроса судебной подведомственности по делу об аннулировании «Акта о нарушении правил потребления электроэнергии» Э.Гашимова к Обществу с ограниченной ответственностью «Мингячевирская региональная электрическая сеть» (далее – ООО «МРЭС»), находящемуся в производстве Шекинского апелляционного суда, возникли трудности.
Обратившийся отмечает, что в судебной практике имеются случаи рассмотрения подобных дел, как судами общей юрисдикции, так и административно-экономическими судами.
В связи с этим Шекинский апелляционный суд просит Конституционный Суд Азербайджанской Республики (далее – Конституционный Суд) дать толкование статьям 2.0.1 и 2.0.2 Закона Азербайджанской Республики «Об административном производстве» (далее – Закон «Об административном производстве») с точки зрения признания местных структур Открытого акционерного общества «Азерэнержи» (далее – ОАО «Азерэнержи») административными органами, а составляемых ими «Актов о нарушении правил потребления электроэнергии» административными актами.
В обращении также указано, что в «Классификации административных органов», утвержденной Постановлением Кабинета Министров Азербайджанской Республики за №136 от 28 августа 2007 года (далее – «Классификация административных органов»), ООО «МРЭС» не предусмотрено в качестве административного органа и законодательная норма, предоставляющая ему полномочие принимать административный акт, отсутствует. Наряду с этим, правилами потребления электрической энергии потребителями осуществляются на основании договоров. Но так как природа подобных актов, применяемых региональной электрической сетью к потребителям, истолковывается по-разному, данные акты оспариваются в судах разной юрисдикции.
В связи с обращением Пленум Конституционного Суда считает необходимым отметить следующее.
Основная социальная функция государства – обеспечение достойного уровня жизни людей и служение обществу. «Общественный интерес» составляет решительную и окончательную цель демократического, правового государства. Общественные услуги, направленные на удовлетворение общественных потребностей, делятся на административные, экономические, социальные, научно-технические и культурные виды услуг. Всем им свойственны такие принципы, как устойчивость и стабильность, изменчивость и качество, объективность и равенство, без преследования корыстной цели.
Потребление электрической энергии является необходимой общественной потребностью, обеспечивающие же его структуры - субъектами, осуществляющими общественную услугу. Предприятия, удовлетворяющие общественные потребности (общественное питание, электричество, вода, газ, связь и т.д.), в большинстве случаев имеют характер естественной монополии. Предприятия естественной монополии, приобретая предлагаемую на рынок продукцию по низким производственным затратам, обладают возможностью обеспечить всех данной продукцией по доступным условиям, без конкуренции. Предприятия естественной монополии действуют в порядке, регулируемом государственным контролем, так как обеспечивают социальный заказ и потребности без конкуренции.
Согласно статье 5.1.3 Закона Азербайджанской Республики «О естественных монополиях» (далее – Закон «О естественных монополиях»), услуги по передаче и распределению электрической и тепловой энергии отнесены к сфере деятельности субъектов естественных монополий. В соответствии со статьей 4 данного Закона естественная монополия - это такое состояние товарного рынка, при котором удовлетворение спроса эффективнее в условиях отсутствия конкуренции в силу технологических особенностей производства и произведенный (реализованный) субъектами монополии товар не может быть заменен при потреблении другим товаром, а субъект естественной монополии - это хозяйственный субъект, занимающийся производством (реализацией) товара в условиях естественной монополии.
Производство и передача электрической энергии в Азербайджанской Республике осуществляется ОАО «Азерэнержи». Данная организация создана Указом Президента Азербайджанской Республики от 17 сентября 1996 года, ее акции полностью принадлежат государству, и она действует в сфере электроэнергетики в качестве субъекта естественной монополии.
Возможно два средства обеспечения общественно приемлемого поведения естественных монополий: государственная собственность и государственное регулирование. В соответствии со статьей 6 Закона «О естественных монополиях» деятельность субъектов естественной монополии регулируется государством. Субъект естественной монополии, в первую очередь, выступает как орган, осуществляющий суверенные полномочия государства.
В то же время субъекты естественной монополии являются участниками гражданских отношений. В данных отношениях органы, обладающие характером естественной монополии, могут принимать акты уведомительного и предупредительного характера. В случае необходимости данные акты оспариваются в судах общей юрисдикции в гражданско-процессуальном порядке. Но осуществление субъектом естественной монополии гражданско-правовой деятельности не является решающим критерием для определения вопроса о том, является ли он административным органом или нет. Данные субъекты могут принимать и исполнять акты, обязательные в отношении других лиц. В таком случае принятые ими акты могут быть оспорены в административно-экономических судах как административный акт.
В статье 62 Конституции Азербайджанской Республики закреплено право каждого на рассмотрение его дела в установленном законом суде. Отмеченное в данной норме положение «установленный законом суд» включает правила подведомственности дел, наличие законного судебного состава и др. субъективные элементы.
Рассмотрение дела компетентным судом создает гарантию всестороннего и объективного решения спора специализированным судом. Судебная подведомственность не может быть необоснованно и незаконно изменена. В статье 15 Закона Азербайджанской Республики «О судах и судьях» (далее – Закон «О судах и судьях») запрещается изменение установленной законодательством Азербайджанской Республики подсудности дел или же их необоснованное изъятие из производства законного судьи.
Пленум Конституционного Суда отмечает, что судебная подведомственность является одним из условий, гарантирующих процессуальное обеспечение прав и законных интересов лица при отправлении правосудия, и должна быть четко установлена законом. В противном случае, может возникнуть неопределенность относительно того, в каком судопроизводственном порядке должно быть рассмотрено то или иное дело. А такая неопределенность может создать сложности в рассмотрении дела судом в разумные сроки и в конечном итоге сделать невозможным восстановление нарушенных прав лица.
Европейский Суд по правам человека (далее – Европейский Суд) в своем постановлении от 22 декабря 2009 года по делу Г.А.Безымянная против Российской Федерации указал, что критерии, определяющие вопросы подведомственности между отдельными судами в судебных системах государств, служат обеспечению осуществления правосудия в надлежащем порядке.
Принимаемые органом естественной монополии акты по своей природе могут быть оспорены в порядке различного судопроизводства. Именно по этой причине четкая и ясная оценка сущности акта, принятого ООО «МРЭС», может создать основание для правильного определения судебной подведомственности оспаривания данного акта.
Согласно статье 2.0.1 Закона «Об административном производстве», любые физические либо юридические лица, уполномоченные на основании закона принимать административные акты, являются административными органами. Передача государством суверенного полномочия принимать административные акты субъектам естественной монополии создает основу для того, чтобы при осуществлении ими своей деятельности на уровне административного права они выступали в качестве административного органа.
Список административных органов представлен в «Классификации административных органов». Список административных органов, перечисленных в данной Классификации, не является исчерпывающим. Так, согласно пункту V«Классификации административных органов», «иные административные органы, уполномоченные в соответствии с законодательством принимать административный акт» считаются административным органом. Именно согласно сути данной нормы, административные функции, возложенные на предприятия естественной монополии, дают основание называть их административным органом в определенных отношениях. Но естественный монополист не несет особенности административного органа во всех правоотношениях, в которых он участвует.
В статье 8.33 «Правил потребления электрической энергии», утвержденных Постановлением Кабинета Министров Азербайджанской Республики за №18 от 2 февраля 2005 года, установлено, что «при выявлении допущения бытовым абонентом нарушения в потреблении электроэнергией, представитель предприятия энергоснабжения в присутствии его и двух понятых составляет акт, один экземпляр которого выдает бытовому абоненту». Данный акт, не обладая характером административного взыскания, имеет целью урегулировать конкретный вопрос (погашение платы за потребляемую энергию) и создает для лица, которому он адресован, определенные правовые последствия.
С первого взгляда заметно, что данный акт, принимаемый естественной монополией, имеет публичный характер. Так как принимается в одностороннем порядке, и применяется монопольным предприятием, обладающим полномочием осуществлять от имени государства административные функции между субъектами, находящимися в неравных условиях.
Но необходимо учитывать, что физические и юридические лица пользуются услугами субъектов естественной монополии на основании договора. Такого рода договоры отличаются немного от понятия «договор», принятого в плоскости гражданского права, но возникают между субъектами гражданско-правовых отношений и имеют индивидуальный (частный) характер.
Гражданское законодательство установило свободный характер природы договора. Согласно статье 390.1 Гражданского Кодекса Азербайджанской Республики, физические и юридические лица могут свободно заключать договоры, а также определять их содержание.
Так как клиентский (абонентский) договор, заключаемый с субъектом естественной монополии, регулируется актом нормативного характера, он устанавливается для любого лица на стандартных, то есть, на одних и тех же положениях и условиях. Стороны подобного рода договоров в определенной степени находятся в неравных условиях. Потребитель вынужден принимать договор, таким как он есть, не вправе изменять какое-либо его положение и выдвигать оговорки. Так как на внутреннем рынке услуги предоставляются лишь естественным монополистом, лицо вынуждено принимать данный договор независимо от своей воли.
С другой стороны, необходимо учитывать, что субъект естественной монополии также в полной мере не свободен при заключении подобного рода договоров. Так, в статье 10.3 Закона «О естественных монополиях» указано, что субъекты естественной монополии, имея возможность производить (реализовывать) относящийся к сферам естественной монополии товар, не имеют права отказываться от заключения с потребителями договора о реализации такого товара.
Тем самым, законодатель, повысив требования к естественной монополии (специальные тарифные цены, обязательность заключения договора и т.д.), идентифицирует возможности между ней и потребителями. С этой точки зрения было бы неправильно считать договор между ООО «МРЭС» и потребителем электроэнергии административным договором, а акт, принятый на основании статьи 8.33 «Правил потребления электрической энергии» - административным актом.
Административный договор - это договор, заключаемый между органом исполнительной власти и другими субъектами в целях осуществления исполнительной функции. В договорах подобного рода одна из сторон в обязательном порядке становится субъектом, осуществляющим исполнительные функции.
Необходимо отметить, что основу административного договора составляют не правила специального права, а правила административного права. Кроме того, самая важная особенность, отличающая административные договоры от других, состоит в том, что орган управления, в отличие от противоположной стороны, обладает большими полномочиями и пользуется большими привилегиями. Такие договоры, в основном, заключаются между подведомственными субъектами в связи с осуществлением управленческих функций в административно-территориальных единицах.
В этом смысле, чтобы определить, на основании каких правил процессуального права должен быть разрешен спор, необходимо учитывать, что сфера публичного права связана с общественным управлением и здесь применяются полномочия власти. Полномочия власти осуществляются соответствующим административным органом по односторонней воле в порядке и по принципам, установленным законодательством, без требования согласия другой стороны, приводя к определенным правовым последствиям в отношении его.
В постановлении Пленума Конституционного Суда от 4 апреля 2012 года «О толковании статьи 87.2 Закона Азербайджанской Республики «Об исполнении» и статьи 2.1 Административно-Процессуального Кодекса Азербайджанской Республики» отмечено, что «одним из особенностей, отличающих публичные правоотношения от других правоотношений, является то, что данные отношения строятся по принципу власть-подчинение».
Со стороны государства на предприятия естественной монополии также могут быть возложены полномочия публичного характера. В таком случае, отношения предприятия естественной монополии с другими субъектами строятся по принципу власть-подчинение. В то же время, предприятие естественной монополии в связи с обеспечением публичных интересов, может оказать на любой субъект ограничивающее действие.
Необходимо отметить, что наличие судебного контроля за административными актами, принимаемыми административными органами, и другой деятельностью в сфере публичного права является одним из основных признаков правового государства. Именно с этой точки зрения административные акты предприятия естественной монополии могут быть оспорены в судебном порядке на основании норм Административно-Процессуального Кодекса Азербайджанской Республики (далее – АПК).
Европейский Суд в своем постановлении от 9 марта 2006 года по делу О.Ю.Менешева против Российской Федерации подчеркнул, что согласно требованиям статьи 13 Конвенции, при нарушении прав и свобод гражданина должен существовать механизм, устанавливающий ответственность государственных органов.
Субъектами спора, поставленного в обращении, являются с одной стороны физическое лицо, а с другой - ООО «МРЭС». ООО «МРЭС» является самостоятельным производителем энергии, то есть юридическим лицом, снабжающим потребителей электрической и тепловой энергией посредством государственного предприятия электроэнергетики, или предприятий энергоснабжения. Данная структура является стабильным участником гражданских правоотношений. Но, наряду с осуществлением деятельности, вытекающей из гражданских правоотношений, Законом им предоставлены также определенные административные полномочия.
Как было отмечено, судебная подведомственность споров, связанных с административными правоотношениями, процессуальные принципы и правила рассмотрения и разрешения данных споров в судах регулируются нормами АПК. Согласно статье 1.1 АПК, данный Кодекс устанавливает судебную подведомственность споров, связанных с административными правоотношениями (далее - административные споры), процессуальные принципы и правила рассмотрения и разрешения данных споров в суде. Согласно статье 2.1 данного Кодекса, если законом не установлен иной порядок подведомственности, то судопроизводство по делам об административным спорах осуществляется административно-экономическими судами и административно-экономическими коллегиями. Выражение «если законом не установлен иной порядок подведомственности» в данной норме направляет к нормам гражданско-процессуального законодательства и законодательства по административным проступкам.
Необходимо учитывать, что отношения, вытекающие из административных проступков и регулируемые Кодексом об Административных Проступках Азербайджанской Республики (далее - КАП), также являются частью публичного права. Если бы в статье 2.1 КАП не была отражена данная направляющая норма, то дела, связанные с административными проступками, рассматривались бы административно-экономическими судами. Но, так как, связанные с административными проступками отношения имеют репрессивный характер, они отличаются от отношений, регулируемых Законом «Об административном производстве».
Согласно статье 12 КАП, административным проступком считается посягающее на защищаемые данным Кодексом общественные отношения противоправное, признанное виновным (совершенное умышленно или неосторожно) деяние (действие либо бездействие), которое влечет административную ответственность.
Предмет дела, находящегося в производстве Шекинского апелляционного суда, также может составить спор, связанный с нарушением правил потребления электроэнергии, и применением административного взыскания за данные нарушения. В таком случае нарушение требований законодательства в сфере газо- энерго- и теплоснабжения, а также правил их использования согласно положениям статей 116-118 КАП, составляет состав административного проступка.
Согласно статье 3.2.2 Закона «Об административном производстве», положения данного Закона не применяются к деятельности по делам об административных проступках органов, установленных законодательством Азербайджанской Республики в качестве административных органов. Согласно закону «О судах и судьях», полномочие рассматривать дела об административных проступках в качестве первой инстанции предоставлено районному (городскому) суду.
В соответствии с пунктом 3.16 Указа Президента Азербайджанской Республики «О применении Закона Азербайджанской Республики «Об утверждении, вступлении в силу Кодекса Азербайджанской Республики «Об Административных Проступках» и связанных с этим вопросах правового регулирования» дела об административных проступках, предусмотренные в статьях 116-118 КАП, рассматриваются Министерством промышленности и энергетики Азербайджанской Республики.
В статье 430.2.3 КАП указано, что жалоба на решение полномочного органа (должностного лица) может быть подана вышестоящему полномочному органу (должностному лицу) либо в суд. Статьей 431.1.3 данного Кодекса установлено, что подаваемая в суд жалоба на решение полномочного органа (должностного лица), подается в районный (городской) суд по месту жительства лица, подающего жалобу, или по адресу юридического лица.
Таким образом, споры о нарушении требований законодательства в сфере электрической энергии, а также о нарушении правил ее потребления должны рассматриваться Министерством промышленности и энергетики Азербайджанской Республики либо районными (городскими) судами общей юрисдикции в качестве суда первой инстанции.
Учитывая вышеизложенное, Пленум Конституционного Суда приходит к следующему выводу:
- Споры, вытекающие из решения, действия или бездействия субъектов естественной монополии в сфере публичного права, в соответствии со статьей 2.1 КАП рассматриваются административно-экономическими судами в порядке административного производства.
- Жалобы, поданные на административные акты, принятые субъектом естественной монополии по делам об административных проступках, в соответствии со статьей 431.1.3 КАП рассматриваются районными (городскими) судами общей юрисдикции.
- С точки зрения статьи 2.0.1 Закона «Об административном производстве» субъект естественной монополии не может считаться административным органом, а с точки зрения статьи 2.0.2 данного Закона принятый им акт о нарушении обязательств, вытекающих из индивидуальных договоров, заключенных им и потребителями в обороте гражданских отношений, – административным актом. Споры, вытекающие из данных актов, рассматриваются районными (городскими) судами общей юрисдикции согласно Гражданско-Процессуальному Кодексу Азербайджанской Республики.
Руководствуясь частью VI статьи 130 Конституции Азербайджанской Республики, статьями 60, 62, 63, 65-67 и 69 Закона Азербайджанской Республики «О Конституционном Суде», Пленум Конституционного Суда
ПОСТАНОВИЛ:
1. Споры, вытекающие из решения, действия или бездействия субъектов естественной монополии в сфере публичного права, в соответствии со статьей 2.1 Кодекса Азербайджанской Республики «Об Административных проступках» рассматриваются административно-экономическими судами в порядке административного производства.
2. Жалобы, поданные на административные акты, принятые субъектом естественной монополии по делам об административных проступках, в соответствии со статьей 431.1.3 Кодекса Азербайджанской Республики «Об Административных проступках» рассматриваются районными (городскими) судами общей юрисдикции.
3. С точки зрения статьи 2.0.1 Закона Азербайджанской Республики «Об административном производстве» субъект естественной монополии не может считаться административным органом, а с точки зрения статьи 2.0.2 данного Закона принятый им акт о нарушении обязательств, вытекающих из индивидуальных договоров, заключенных между им и потребителями в обороте гражданских отношений, - административным актом. Споры, вытекающие из данных актов, рассматриваются районными (городскими) судами общей юрисдикции согласно Гражданско-Процессуальному Кодексу Азербайджанской Республики.
4. Постановление вступает в силу со дня опубликования.
5. Постановление опубликовать в газетах «Азербайджан», «Республика», «Халг газети», «Бакинский рабочий» и в «Вестнике Конституционного Суда Азербайджанской Республики».
6. Постановление окончательно, не может быть отменено, изменено или официально истолковано ни одним органом или лицом.
Председатель Фархад Абдуллаев
