ИМЕНЕМ АЗЕРБАЙДЖАНСКОЙ РЕСПУБЛИКИ

П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

Пленума Конституционного Суда

Азербайджанской Республики

По делу о толковании статьи 54.3 Кодекса Азербайджанской Республики об Административных Проступках

31 января 2017 года                                                                             город Баку

Пленум Конституционного Суда Азербайджанской Республики,

в составе Фархада Абдуллаева (председатель), Соны Салмановой, Судабы Гасановой (судья - докладчик), Ровшана Исмаилова, Джейхуна Гараджаева, Рафаэля Гваладзе, Махира Мурадова, Исы Наджафова и Камрана Шафиева,

при участии секретаря суда - Фяраида Алиева,

представителей заинтересованных субъектов - судьи Сумгайытского апелляционного суда Видади Джафарова и старшего консультанта Отдела административного и военного законодательства Апарата Милли Меджлиса Азербайджанской Республики Эльдара Аскерова,

эксперта - доцента кафедры Конституционного права Бакинского государственного университета, доктора философии по праву Субхана Алиева,

специалистов - председателя Уголовной Коллегии Верховного Суда Азербайджанской Республики Шахина Юсифова, начальника Научно-образовательного центра Генеральной Прокуратуры Азербайджанской Республики Назира Байрамова и прокурора города Сумгайыт Сардара Иманова,

в соответствии с частью VI статьи 130 Конституции Азербайджанской Республики, в открытом судебном заседании по особому конституционному производству, на основании обращения Сумгайытского апелляционного суда, рассмотрел конституционное дело о толковании статьи 54.3 Кодекса Азербайджанской Республики об Административных Проступках.

Заслушав по делу доклад судьи С.Гасановой, выступления представителей заинтересованных субъектов и специалистов, заключение эксперта, изучив и обсудив материалы дела, Пленум Конституционного Суда Азербайджанской Республики 

УСТАНОВИЛ:

В обращении указано, что 18 апреля 2016 года И.Аббасова, обратившись в 3-е Отделение полиции Сумгайытского городского Управления полиции, сообщила о том, что была избита ее братом В.Аббасовым, и просила привлечь его к уголовной ответственности.

По данному обращению в отделении полиции было проведено расследование и на основании статьи 39.1.2 Уголовно-Процессуального Кодекса Азербайджанской Республики (далее – Уголовно-Процессуальный Кодекс), было принято решение об отказе в возбуждении уголовного дела.

В последствии, отделением полиции был составлен протокол об административном проступке от 7 июня 2016 года и направлен для рассмотрения в Сумгайытский городской суд.

Определением Сумгайытского городского суда от 7 июня 2016 года протокол об административном проступке, составленный в отношении В.Аббасова по статье 157 Кодекса об Административных Проступках и другие документы были возвращены в составивший их орган – 3-е Отделение Полиции Сумгайытского городского Управления полиции, на  основании того, что до составления протокола об административном проступке,  не было получено заявления потерпевшего.

Прокурор города Сумгайыт, подав апелляционный протест, просил отменить данное определение Сумгайытского городского суда и вынести новое решение.

Сумгайытский апелляционный суд, учитывая увеличением случаев поступления из органов Прокуратуры  протестов такого характера и неопределенность, связанную с тем, обладает ли прокурор правом подачи протеста на такое определение в соответствии с Кодексом об Административных Проступках, принял решение обратиться в Конституционный Суд. По мнению обратившегося, законодательством не установлено, на какие ещё определения прокурор вправе подавать протест, помимо дел, в которых он принимает участие.

В связи с обращением, Пленум Конституционного Суда  считает необходимым отметить следующее.

В статье 12 Конституции Азербайджанской Республики (далее – Конституция), обеспечение прав и свобод человека и гражданина, достойного уровня жизни гражданам Азербайджанской Республики, установлено как высшая цель государства.

Государственные органы, воздерживаясь от незаконного ограничения прав и свобод человека, должны обеспечивать законность в обществе. Согласно части 1 статьи 71 Конституции, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина, закрепленные в Конституции, является обязанностью органов законодательной, исполнительной и судебной властей. Данная норма Конституции, наряду со средствами защиты прав и свобод человека, предусматривает в качестве гарантии этих прав, нормы защиты уголовных, административных и других репрессивных и превентивных правовых сфер.

В сфере административного управления нормы, охраняющие административные отношения, отражены в Кодексе об Административных Проступках, вступившем в силу 1 марта 2016 года.

Согласно статье 2 данного Кодекса, в обязанности законодательства Азербайджанской Республики об административных проступках входят защита прав и свобод человека и гражданина, охрана здоровья и санитаpно-эпидемиологического благополучия населения, общественной моpали, собственности, экономических интересов лиц, общественного порядка и общественной безопасности, окружающей сpеды и правила управления, укрепление законности и пpедупpеждение административных пpоступков.

Настоящий Кодекс обеспечивает пpедупpеждение государственными органами (должностными лицами) нарушения пpав и свобод человека и гражданина и уважение к этим пpавам и свободам (статья 5.2 Кодекса об Административных Проступках).

Кодекс об Административных Проступках основан на принципах уважения пpав и свобод человека и гражданина, законности, равенства перед законом, презумпции невиновности, справедливости и пpедупpеждения административных пpоступков. (статья 4 Кодекса об Административных Проступках).

Материальные нормы Кодекса, устанавливая вид проступка, обеспечивают права и законные интересы каждого субъекта в сфере административного управления. Законодательство об административных проступках (административный деликт) регулирует споры, возникающие между полномочным органом и физическими, юридическими и должностными лицами в связи с административными проступками, в качестве основного субъекта в данных отношениях выступает уполномоченный государственный орган.

Органы (должностные лица), уполномоченные рассматривать дела об административных проступках, указаны в статье 40 Кодекса об Административных Проступках. На основании данной нормы, дела об административных проступках, рассматривают районные (городские) суды, комиссии (коллегиальный орган) по защите дел и прав несовершеннолетних, соответствующие органы исполнительной власти, Центральный Банк, структура (должностные лица), созданная соответствующим органом исполнительной власти.

Уполномоченный орган (должностное лицо), при применении мер ответственности против субъекта, совершившего проступок, обладает полномочиями на использование мер административного принуждения. В соответствии со статьей 42.1 Кодекса об Административных Проступках, должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об административных проступках, могут применять административные взыскания, предусмотренные в Особой части настоящего Кодекса, только при исполнении служебных обязанностей.

Согласно требованию законодательства об Административных проступках, районные (городские) суды, в отличии от органа и должностных лиц, применяющих административное взыскание, рассматривают дела об административных проступках, завершающиеся относительно тяжкими санкциями (взысканиями). Дела об административных проступках, рассмотрение которых относится к районным (городским) судам, предусмотрены в статье 43 Кодекса об Административных Проступках.

В то же время, круг субъектов, привлечение которых к административной ответственности считается возможным, указан в статьях 16, 17 и 18 Кодекса об Административных Проступках. К этим субъектам относятся физические, должностные, а также юридические лица.

Процессуальные правила рассмотрения дел об административных проступках, установлены в разделах III и IV данного Кодекса.

Как видно, законодательство об административных проступках, регулируя процессуальные правила осуществления исполнения по делам об административных проступках, точно определяет круг органов (должностных лиц), уполномоченных рассматривать дела об административных проступках и субъектов, привлечение которых к административной ответственности считается возможным.

Принцип законности имеет особое значение при осуществлении задач законодательства Азербайджанской Республики об административных проступках. Согласно статье 6 Кодекса об Административных Проступках, посвященной принципу законности, административное взыскание за административные проступки применяется в соответствии с настоящим Кодексом. Соблюдение требований законодательства при применении мер по обеспечению исполнения по делам об административных проступках, обеспечивается посредством ведомственного контроля со стороны вышестоящих органов и должностных лиц, судебного и прокурорского надзора и правом на обжалование.

В Кодексе об Административных Проступках особое место уделяется прокурорскому надзору. На основании статьи 54.1 Кодекса, прокурор принимает своевременные меры для устранения правонарушения, произошедшего при производстве по делам об административных проступках, и осуществляет прокурорский надзор над применением и исполнением Конституции и законов в ведении производства по делам об административных проступках.

Осуществление прокурорского надзора в обеспечении законности в производстве по делам об административных проступках, основано на статье 133 Конституции.

На основании части 1 статьи 133 Конституции, прокуратура Азербайджанской Республики осуществляет в предусмотренных законом порядке и случаях, надзор за исполнением и применением законов; в предусмотренных законом случаях возбуждает уголовные дела и ведет следствие; поддерживает в суде государственное обвинение; возбуждает в суде иск; приносит протесты на решения суда.

В статье 4 Закона Азербайджанской Республики «О прокуратуре» (далее – Закон «О прокуратуре»), наряду с другими направлениями деятельности прокуратуры, указаны такие полномочия, как возбуждение в суде иска, участие в качестве истца при рассмотрении дел по гражданским и экономическим спорам; участие в качестве стороны при рассмотрении в суде уголовных дел, защита государственного обвинения; подача протеста против решений суда.

Согласно статье 27 данного Закона прокурор, в порядке и случаях, предусмотренных процессуальным законодательством, подает протест против решений суда. Протест - это  жалоба, подаваемая прокурором в вышестоящий суд на решение суда по делу, в котором он принимал участие, и приравниваемая по своему правовому статусу и результатам к жалобе противоположной стороны.

Пределы прокурорского надзора во время исполнения по делам об административных проступках, четко установлен в Кодексе об Административных Проступках.

В статье 54.2  Кодекса об Административных Проступках, установлено, что производство по конкретным видам административного проступка начинается прокурором. Согласно данной статье, решение о начале производства по делам об административных проступках, предусмотренных статьями 191.1, 195.1, 197.3, 197.4, 197.5, 205, 249, 284.2, 339.2-339.5, 340.2, 341, 376, 399, 410.3, 531, 558.2, 558.3, 559, 563.2, 567, 568, 569, 573, 595.2, 596, 601 и 606.1 настоящего Кодекса, принимается прокурором. На основании статьи 99.3 данного Кодекса, прокурор имеет право принимать решение о начале производства и по другим делам об административных проступках.

В статьях 99.1 и 99.2 данного Кодекса, в качестве причины возбуждения производства по делу об административном проступке указаны выявление полномочным должностным лицом непосредственно или с помощью специальных технических средств, достаточных оснований, указывающих на наличие административного проступка; поступление сведений из государственных органов и организаций или муниципалитетов; сведения, представленные физическими и юридическими лицами или опубликованные в средствах массовой информации. Сведения рассматриваются должностным лицом, уполномоченным начать производство по делу об административном проступке. Наличие в данных сведениях признаков административного проступка и отсутствие обстоятельств, исключающих производство по делу об административном проступке, является основанием к возбуждению дела об административном проступке.

При наличии одной из причин, указанных в статье 99.1. настоящего Кодекса, и достаточных оснований, указанных в статье 99.2 настоящего Кодекса, полномочное должностное лицо возбуждает производство по делу об административном проступке. (Статья 99.3 Кодекса об Административных Проступках).

Анализ административных проступков, перечисленных в первом предложении статьи 54.2 Кодекса об Административных Проступках показывает, что при совершении государственными органами или организациями, а также их должностными лицами, при выполнении возложенных на них функций, совершат административный проступок, наносящий ущерб интересам государства, правам и свободам человека, прокурор принимает решение о возбуждении производства по данному административному проступку.

В соответствии со статьей 54.4 Кодекса, прокурор, рассматривая сведения, предусмотренные статьями 99.1.2 и 99.1.3 настоящего Кодекса, в течение пятнадцати дней принимает решение о начале производства по делам об административных проступках или обоснованное определение об отклонении возбуждения дела об административном проступке. Копия определения направляется предоставившим сведения лицам. Данное определение может быть обжаловано в течение десяти дней со дня его официального принятия вышестоящему прокурору либо в суд.

Как видно, законодательство об административных проступках, в целях обеспечения законности, предоставило прокурору право принимать решение о возбуждении производства по делу об административных проступках или отклонении возбуждения данного производства также в случаях, предусмотренных статьями 99.1-99.3 Кодекса.

Наряду с этим, в статье 54.6 Кодекса об Административных Проступках отмечается, что прокурор уведомляется о месте и времени рассмотрения дел об административных проступках в отношении несовершеннолетних, а также дел об административных проступках, возбужденных им по собственной инициативе. Данное дело может быть рассмотрено без участия прокурора только в тех случаях, когда известно о своевременном сообщении ему о месте и сроках рассмотрения дела или если от него не поступало ходатайства об отложении рассмотрения дела.

В то же время, законодательство об административных проступках точно установило пределы участия прокурора в судебном  производстве по делам об административных проступках.

Так, согласно статье 54.3 Кодекса, прокурор также имеет право принимать участие в рассмотрении дел об административных проступках, давать заключения или ходатайства по вопросам, возникающим в ходе рассмотрения дела, подавать протест на решение или определение, принятое по делу об административном проступке.

Как видно, наряду с другими правами, в статье 54.3 Кодекса об Административных Проступках предусмотрено еще три права прокурора: участвовать при рассмотрении в суде дел об административных проступках; подавать заключение или ходатайство при рассмотрении дела, подавать протест на решение или определение, принятое по делу об административном проступке.

Надо отметить, что статья 54.1 Кодекса об Административных Проступках, предусматривающая полномочия прокурора, и статья 54.3, устанавливающая права прокурора, являются положениями, находящимися в системной связи друг с другом и характеризующимися нормативным единством.

Так, прокурор получает право участия при рассмотрении дела в суде, подачи заключения и ходатайства, подачи протеста на решение или определение, принятое по делу об административном проступке, только при возбуждении производства (принятии решения) по делам об административных проступках.

Помимо этого, право прокурора подавать протест на решения суда, установлено также статьей 128.1 данного Кодекса. Согласно этой норме, физическое лицо, в отношении которого принято решение по делу об административном проступке, законный представитель несовершеннолетних, представитель юридического лица, потерпевший, защитник и представитель, а также должностное лицо, предусмотренное в статье 43.2 настоящего Кодекса, могут обжаловать, а прокурор - опротестовать решение по делу об административном проступке.

В Постановлении Пленума Конституционного Суда от 2 ноября 2016 года «О толковании статьи 128.1 Кодекса Азербайджанской Республики об Административных Проступках», пришли к такому заключению, ввиду того, что в статье 128.1 этого Кодекса четко указан круг субъектов, обладающих правом обжалования, она не может быть подробно истолкована и только, перечисленные в этой статье лица, могут обжаловать, а прокурор – опротестовать решение по делу об административном проступке.

Учитывая вышеуказанное, Пленум Конституционного Суда  считает, что в соответствии со статьей 54.3 Кодекса об Административных Проступках, прокурор, при участии в рассмотрении дел об административных проступках, может подавать протест в суд вышестоящей инстанции на решение или определение, принятое по данным делам.

Эта позиция Пленума Конституционного Суда соответствует также судебно-правовым реформам, проводимым в нашей стране после принятия новой конституции. Так, в нашей стране были приняты новые законодательные акты, отвечающие требованиям правового государства и демократического общества и регулирующие деятельность правоохранительных органов, в том числе Уголовный, Уголовно-Процессуальный, Гражданский, Гражданско-Процессуальный Кодексы, Кодекс об Административных  Проступках и пр. В новом законодательстве не нашли отражения многие статьи прежнего советского законодательства, была изменена суть института прокурорского надзора.

Ограничение участия прокурора в гражданском судопроизводстве предусмотрено только по делам особого производства. Так, согласно статье 306.3 Гражданско-Процессуального Кодекса Азербайджанской Республики  (далее – Гражданско-Процессуальный Кодекс), в случае соответствующего обращения государственных учреждений или организаций, юридических лиц, учредителями которых являются государство, государственные организации, пpокуpоp вправе подать заявление в целях защиты интеpесов государства по делам о владении, пользовании и распоряжении имуществом на пpаве собственности; по делам о пpизнании движимого имущества бесхозяйным и о пpизнании пpава государственной собственности на недвижимое имущество.

На основании статьи 50.2 Гражданско-Процессуального Кодекса, истцами признаются физические и юридические лица, возбудившие иск в своих или в интеpесах дpугих лиц, а в случае соответствующего обращения со стоpоны юридических лиц, учpедителями которых являются государство, государственные учpеждения или организации, - пpокуpоp, возбудивший иск в целях защиты интеpесов государства.

Если, в вышеуказанных случаях, прокурор является истцом или заявителем на судебном рассмотрении то он может подать протест на судебные акты. В соответствии со статьей 357.3 Гражданско-Процессуального Кодекса, протест пpокуpоpа есть жалоба в суд апелляционной инстанции, поданная им по делу, в котоpом он участвует, и по своей правовой сути и правовым последствиям пpиpавнивается к апелляционной жалобе.

А на основании статьи 383.2 Уголовно-Процессуального Кодекса, право подачи апелляционного протеста имеет государственный обвинитель, участвовавший при рассмотрении дела в суде первой инстанции, в той части, в которой сделанные им выводы и предложения не были учтены.

Следует отметить, что, несмотря на использование законодателем термина «прокурорский надзор» для выражения деятельности органов прокуратуры, тем не менее, он не раскрыл содержания данного термина. Однако, суть и пределы прокурорского надзора были конкретно установлены в отраслевых законодательных актах, а в связи с рассматриваемым вопросом - в Кодекса об Административных Проступках.

Процессуальное законодательство, как правило, ставит подачу жалобы или протеста на судебные акты в зависимость от участия лица в процессе, в качестве стороны. Право прокурора подавать протест по делам об административных проступках, связано с его участием в данном процессе ровно, как и в других процессуальных законодательствах.

Как видно, нормы законодательства об административных проступках, гражданского и уголовно-процессуального законодательства, а также Закона «О прокуратуре», обуславливают право прокурора подавать протест на судебные решения только его участием при рассмотрении конкретного дела в суде.

Наряду с этим, следует отметить, что в Уголовно-Процессуальный Кодекс, вступивший в силу 1 сентября 2000 года, в порядке особого производства была включена глава LII, под названием «Осуществление судебного надзора».

На основании статьи 442.1 Уголовно-Процессуального Кодекса, судебный надзор осуществляется в рамках своих полномочий, соответствующим судом первой инстанции по месту принудительного проведения следственных действий, применения меры процессуального принуждения или осуществления оперативно-розыскной меры.

Судебный надзор, также нашел отражение в статье 45 Закона «О прокуратуре». На основании данной статьи, осуществление прокуратурой процессуальных действий, ограничивающих права и свободы человека и граждан, предусмотренных Конституцией, допускается на основании решения суда в порядке и случаях, установленных законом.

Пленум Конституционного Суда, анализируя вышеуказанные законодательные акты, приходит к выводу, что прокурорский надзор по делам об административных проступках, в отличие от прежнего законодательства, ни в коем случае не следует воспринимать как надзор за деятельностью судов, применением и исполнением Конституции и законов при рассмотрения судами дел об административных проступках.

Надо отметить, что прокурорский надзор за применением и исполнением Конституции и законов, предусмотренный в Кодексе об Административных Проступках, охватывая в основном деятельность соответствующих органов исполнительной власти, в связи с исполнением по делам об административных проступках, включает принятие мер для своевременного устранения нарушений закона, допущенных при осуществлении данной деятельности.

Статья 24.6 Кодекса об Административных Правонарушениях Российской Федерации, по аналогичному вопросу установила, что Генеральный прокурор Российской Федерации и назначаемые им прокуроры, осуществляют в рамках своих полномочий надзор за соблюдением Конституции и исполнением законов при производстве по делам об административных проступках, за исключением дел, находящихся в производстве суда.

Как видно, в законодательстве Российской Федерации, как и в законодательстве Азербайджанской Республики об административных проступках, прокурорский надзор не распространяется на дела, находящиеся в производстве суда.

Однако, в отличие от законодательства Азербайджанской Республики об административных проступках, Кодекс Российской Федерации об Административных Правонарушениях предусматривает право приносить протест против постановления по делу об административных правонарушениях независимо от участия в деле прокурора (статья 25.11 Кодекса Российской Федерации «Об Административных Правонарушениях»).

Наряду с этим, Пленум Конституционного Суда отмечает, что признание права подачи прокурором протеста на решения суда, вынесенные по делам об административных проступках, без его участия можно расценивать как нарушение предусмотренной статьей 127 Конституции независимости судей, условий осуществления правосудия, а также равноправия сторон и принципов состязательности, и как вмешательство в их права, а также в независимую деятельность судов.

Наряду с вышеуказанным, Пленум Конституционного Суда еще раз доводит до сведения судов, что учитывая рассмотрение дел об административных проступках в упрощенном порядке, возможность применения согласно требованию законодательства административного взыскания в отношении лица, совершившего административный проступок, только в трёхмесячный срок, а также то, что завершение составленных материалов относится непосредственно и к их обязанностям, они должны объективно и беспристрастно рассматривать поступившие материалы с соблюдением законодательства, воздерживаться от их необоснованного возвращения, обеспечивать своевременное направление апелляционных жалоб (протестов), поданных на решения и определения суда в суд вышестоящей инстанции. Также следует отметить, что должностное лицо, составившее протокол об административном проступке из указанного определения Сумгайытского городского суда по настоящему делу, мог защитить свою позицию, подав апелляционную жалобу в предусмотренный законодательством срок.

На основании вышеуказанного, Пленум  Конституционного суда приходит к такому выводу, что в соответствии со статьей 54.3 Кодекса об Административных Проступках прокурор, в случае его участия в рассмотрении дел об административных проступках, вправе подавать протест на решения или определения, принятые судом по данным делам.

Руководствуясь частью VI статьи 130 Конституции Азербайджанской Республики, статьями 60, 63, 65-67 и 69 Закона Азербайджанской Республики «О Конституционном Суде», Пленум Конституционного Суда Азербайджанской Республики 

2.        Постановление вступает в силу со дня опубликования.

3.        Постановление опубликовать в газетах «Азербайджан», «Республика», «Халг газети», «Бакинский рабочий» и «Вестнике Конституционного Суда Азербайджанской Республики».

4.        Постановление является окончательным и не может быть отменено, изменено или официально истолковано ни одним органом или лицом.

Председатель                                                 Фархад Абдуллаев